玄策府北部的豪拉旧城可以改为豪拉区，作为天竺夷人的聚居地，玄策城南部新建的区，以招徕扶桑人为主，可称为南桑区。褚怀亮将自己的想法写成书信，让人送给王树坤，王树坤也很支持他的看法，同意按照他的意见命名。
王树坤在华氏城也在奔忙，由于张广孝还在黑衣大食作战，日常的事务只能由他牵头处理。当前最重要的事情是建立各级政权，好歹前期各地都留了一些扶桑团，建立了临时政府，后面各郡、领的官员可以很快到位，建立新的机构。
王树坤认为，帕迦路的政权将以华襄两族建立没错，但是华襄两族初来乍到，对当地的情况并未完全熟悉。可以参照符真路的做法，各级可以任命一些配合度较好的天竺官员作为参议，配合各级施政。这些参议仅是临时设置，待政权稳定以后，就逐步削减，给他们一笔养老金即可。
对于帕拉王拉伐罗纳和其他几个小王，王树坤一个也不想用，将他们全部在华氏城软禁起来，但是他们的成年子女、亲属，可以在写下保证书后，获得自由，以普通夷人的身份，在帕迦路过活。
朝廷在5月份就提前在扶桑道放出政策，首批往帕迦路迁移的扶桑人，以那12万战俘的扶桑家属为主，鼓励他们的家属到帕迦路跟那些人团聚，全部会得到妥善安置。
扶桑人自第二波征战开始以后，就不断的关注前方的战事，同时也不断打听襄人到夷人地区的待遇问题。汉人官员向他们介绍符真路和巽他路的襄人待遇情况，确认襄人到了夷人地区会有优待，绝对会比在国内好很多。
虽然经过八九年了，但是那些战俘的家人、亲属依然思念他们，很多人认为，早去、晚去都是去，既然襄人在夷人地区待遇不错，不如就第一批过去，早点和亲人团聚。
那些下定决心要去帕迦路的扶桑人，在7月份就开始卖房卖地，处置家中无法带走的资产、牲畜，带着随身物品，汇集到东昌府、长崎、鹿儿岛等几个重要的港口，在8月份就开始乘船往帕迦路方向行驶，在马六甲作短暂停留，打听前方的情况。
这些扶桑人一开始乘船抵达华氏城，后面听说他们的亲人都在豪拉一带筑城，就又纷纷赶到豪拉一带。这些扶桑人到豪拉以后，纷纷寻找自己的亲人，找到以后纷纷抱头痛哭，很多扶桑人忙着亲热叙旧，耽误了筑城。
褚怀亮也不好驱赶他们，最后他想了一番，觉得这些战俘加上亲人至少有三十万，全部留在玄策府也不现实，于是做出决定，凡是家属来的，无法继续筑城的，可以带着家属到各郡发展，家属没来的，继续留在这里筑城。
这次来帕迦路的各郡、领的扶桑公职人员，很多都与这些战俘及其家属都多少有些关系。各领初期都需要有一些自己人护着，所以各领就派出人员，到南桑区招徕这些战俘和家属。每个郡都有一个扶桑团，也有很多扶桑公职人员，各郡也派人到南桑区招徕他们的熟人。
那些有出路的扶桑人就纷纷离去了，没有出路的继续留在这里，最后大约走了7万人，还剩5万。褚怀亮于是又从当地的天竺人那里征发一批民夫，挑选一批比较能干的扶桑人作为工头，带着新来的天竺人跟着筑城。
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