在李德裕大抓琼州之前，流州刺史程维循早已抓起了琉球岛的治理，也取得了显著的成效。
在刚设立流州时，流州简直就是一片蛮荒之地，上面生活着大量的生番部落，以狩猎、采集为生，依赖他们根本无法建立政权。
程维循当时唯一的施政办法，就是从大陆迁移大量汉人过来开垦土地。正好大陆也有不少无地农民，流求西部平原的土地肥沃，非常适合汉人开垦。
为了给汉人来流求提供方便，程维循利用朝廷补助的资金，先后用船从晋江、福州、漳州等地，接汉人来流求垦荒。
正是靠着这些从大陆过来的汉人，程维循先后建立流州和云林、嘉禾、青竹、流南四县，算是把流州的架子搭起来了。
刚开始，汉人来的不多，所占的土地也不多，与当地的番人矛盾并不突出，随着来垦荒的汉人越来越多，汉番矛盾逐渐突出。
这个矛盾的核心就在汉番的生产方式不一样，汉人主要依靠农耕，每家有个几十亩地就可以生活的很好。岛上的番人大都沿用狩猎、采集的方式生存，这样一来，对土地的面积要求非常大。
程维循认为，流求西部以平原为主，适合农耕，用来做猎场太亏了，于是与番人部落沟通，愿意无偿教番人耕作技术，而且五年内免除番人的赋税。
面对程维循的政策，番人出现了分化，一部分接受了官府的意见，愿意向汉人学习耕作技术，希望能过上较好的生活，但是相当一部分番人比较顽固，坚持他们原来的生活方式，要求汉人退出他们的猎场。
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